Почему области и районы уходят в прошлое, сколько ступеней управления лишние, кто получит «освободившиеся» деньги, почему чиновники будут сопротивляться — и зачем в целом нужно радикальное изменение административно-территориального устройства страны.

Президент Садыр Жапаров на встрече с жителями Ноокатского района заявил о ликвидации областного и районного звеньев и создании вместо них 20 округов. Страна перейдет к двухуровневой системе управления: республиканский центр — округа, без промежуточных звеньев в виде областей и районов. На реализацию плана отводится три-четыре года. Инициатива стала продолжением административной реформы 2022–2024 годов, когда число айыльных аймаков сократилось с 452 до 231.

В интервью Reporter.kg эксперт в области госуправления, директор Института мировой политики (Кыргызстан) Шерадил Бактыгулов объяснил, почему нынешняя четырехступенчатая система — наследие колхозов, как укрупнение ударит по коррупционным схемам и почему жителям отдаленных сел станет не хуже, а лучше.

Часть 1. Советское наследство: как колхозы стали аймаками

— Давайте начнем с истории. Почему нынешняя система административно-территориального устройства перестала отвечать реалиям?

— Потому что она вообще не менялась с советских времен. Я хочу подчеркнуть: айыльные аймаки у нас были сформированы на базе бывших колхозов и совхозов. Карта аймаков всегда была разной по размеру — потому что один колхоз большой, другой маленький, один зажиточный, другой дотационный. Это наследие просто перешло по наследству.

— Но после обретения независимости что-то же меняли?

— На заре независимости провели формальную реформу: бывшие колхозы и совхозы стали аймаками, райкомы — районными госадминистрациями, обкомы — областными госадминистрациями. По сути, просто поменяли вывески. Реальной реформы не было.

— Почему это стало проблемой именно сейчас?

— Потому что поменялась вся система управления государством. Появились независимый президент, полноценный парламент, судебная система. Министерства и ведомства, существовавшие в Киргизской ССР в усеченном виде, стали полноценными. И началась чехарда: кто кем управляет? Раньше был один хозяин — райком партии. А теперь Минздрав говорит одно, Минобразования — другое, областная администрация — третье. И все они пытаются управлять одной и той же территорией.

— Количество областей в истории Кыргызстана не всегда было семь, число менялось. Как это связано с реформой?

— Действительно, в советское время, когда формировалась Киргизская ССР, была всего одна область. Потом их стало больше. В новейшее время, после Баткенских событий, выделили Баткенскую область из состава Ошской. То есть система не была статичной. Но все эти изменения были точечными, они не затрагивали принцип управления. А сейчас мы меняем именно принцип: переходим от четырёх ступеней к двум.

Часть 2. Длинная лестница

— Поясните, что значит «четыре ступени», и почему это плохо?

— Сейчас во многих случаях действует четырехступенчатая система: центр (Бишкек) — область — район — местное самоуправление (айыльный аймак). Плюс есть трехступенчатая — по линии облгосадминистраций, когда районное звено выпадает. И двухступенчатая — в городах Бишкек и Ош, где мэрия работает напрямую с республиканскими министерствами.

Проблема четырех ступеней в том, что распоряжения идут слишком долго. Приведу конкретный пример. Правительство принимает постановление, дает 6 месяцев на исполнение. Документ идет в область, из области — в район, из района — в айыльный аймак. Исполнитель получает его на седьмой месяц, когда сроки уже вышли. Отчитываться нечем. И это не единичный случай, а системная проблема.

— А как с финансами? Там тоже четыре ступени?

— Да, бюджет проходит те же ступени. Минфин выделяет деньги через казначейство областному звену. Область начисляет себе зарплату и надбавки. Остатки передаёт району. Район делает то же самое — начисляет себе, остатки отдает на низовой уровень, учителям и врачам. Но иногда денег на их надбавки уже не остается. Это порождает негласные договоренности: «Ты мне перечисли столько-то, а я тебе — барашка». Или: «Дай мне денег сейчас, я потом верну». Коррупционная составляющая закладывается уже на этапе проектирования бюджета.

— При двухступенчатой системе этого не будет?

— Будет гораздо меньше. Потому что убираются два промежуточных звена. Распоряжение из Бишкека идёт непосредственно исполнителю. Деньги — тоже напрямую получателю. Исчезают «переговорные площадки», где решалось, кому сколько достанется, исчезают негласные договоренности. Сейчас же как? Строка бюджета существует, а живые деньги перечисляются частями. И каждый начинает договариваться: «Ты мне дай денег, вот столько-то». «Нет, я тебе не дам, я тебе меньше дам». Потом другой звонит: «Я тебе за это барашка дам». И вот начинаются такие переговоры. Теперь бюджетная дисциплина станет жестче. А когда есть дисциплина — есть и порядок в государстве.

Часть 3. Что дало сокращение айыльных аймаков вдвое

— Два года назад начали с айыльных аймаков: было 452, стало 231. Это сработало?

— Да, и это важный промежуточный этап. Укрепление проводили по определённым параметрам: близость сёл друг к другу, границы, численность населения. И, что самое важное, одновременно шло перераспределение полномочий и изменение системы финансирования.

— Что изменилось в финансировании?

— Местные бюджеты стали больше зарабатывать самостоятельно — за счёт местных налогов. Плюс ввели систему грантов: выравнивающие гранты для дотационных территорий и стимулирующие — для тех, кто развивается. Теперь не просто «скинули деньги сверху», а появилась мотивация зарабатывать.

— Были жалобы от жителей?

— Да, конечно. Основная жалоба: центр аймака раньше находился в одном селе, а после укрупнения перенесли в другое. Кому-то стало неудобно добираться. Но надо понимать: если большинство социальных объектов — паспортный стол, школа, больница — находятся в новом центре, то это логично. Если два села равноценны — надо думать, где удобнее большинству. Это не механическое «слили», а поиск баланса.

— Раньше при нарезке округов учитывали время конного перехода до границы. Сейчас это уже неактуально?

— Совершенно верно. Раньше рисовали окружность вокруг села, откуда на коне можно доехать за день туда и обратно. Сейчас у людей есть машины, автобусы, дороги. Электронные услуги: можно удалённо встать на воинский учёт, получить справку. Логистика изменилась. Поэтому и параметры «удобства» должны меняться.

Часть 4. Как будут выглядеть 20 округов на примере Чуйской области

— Давайте гипотетически рассмотрим Чуйскую область. Как она может быть поделена?

— Здесь надо сделать оговорку: моё гипотетическое мнение может не совпасть с концепцией авторов реформы. Но, рассуждая логически, областные структуры в Чуйской области станут не нужны. Останутся города областного значения — Токмок, Кара-Балта, возможно, другие.

— Они станут центрами новых округов?

— Это один из вариантов. Чуйская область отличается от других — она более плотно заселена, там много крупных сел и городов. Возможно, ее поделят на три или четыре округа. Например, восточная зона с центром в Кемине (Кемин — богатый и крупный район), центральная зона с центром в Сокулуке, западная зона с центром в Кара-Балте. А может, и больше. Всё зависит от удобства жителей и управляемости территории.

— А что с самоидентификацией? Люди привыкли: «я из Кемина», «я из Сузака». Это не проблема?

— Это действительно важный момент. Самоидентификация по малой родине — часть нашей культуры. И при укрупнении округов ее придется переосмысливать. Но, на мой взгляд, удобство получения госуслуг и эффективное управление важнее. К тому же, человек не перестает быть жителем своего села. Просто его «район» теперь называется по-другому и управляется из другого центра.

Часть 5. Ротация кадров и борьба с «тёплыми местечками»

— Президент говорит о ротации чиновников — с севера на юг, с юга на север. Как это связано с реформой?

— Самая прямая связь. Ротация готовит почву для укрупнения. Когда человек работает не в родном регионе, он меньше вовлечен в местные клановые сети. Ему сложнее «договориться по знакомству». А когда укрупнение происходит одновременно с ротацией, коррупционные проявления сокращаются кратно.

— Раньше ротацию использовали по-другому?

— К сожалению, да. Раньше ротация была инструментом увольнения неугодных. Человека отправляли на другой конец страны, где у него нет жилья, нет связей, суточные не платят. Зарплаты не хватает на съемную квартиру. Жена не может найти работу, детям сложно в новой школе. Через год-два человек увольнялся «по собственному желанию». Это было мягкое выдавливание.

— Сейчас ситуация изменилась?

— Да. Сейчас ротация акимов дала позитивные результаты. Система хуже не стала, показатели не ухудшились. Республиканский бюджет растет, сельское хозяйство — основной донор бюджета — работает стабильно. Фермерам, в общем, все равно, откуда приехал аким: с севера или с юга. Им важно, чтобы он решал их проблемы. А ротация как раз и отсекает тех, кто не умеет решать проблемы без «своих» людей.

Часть 6. Что ждёт госслужащих: сокращения и объединения

— Кто конкретно потеряет работу? Областные чиновники? Районные?

— Областные структуры подлежат оптимизации — проще говоря, сокращению. Районные — тоже, но частично. Часть сотрудников перейдёт в новые окружные администрации. Где-то штаты расширят, потому что зона охвата увеличится. Например, раньше в двух соседних районах было два начальника управления образования. После объединения может остаться один, а может — один плюс его заместитель. Всё зависит от численности населения и территории.

— А как быть с социальной сферой — школами, больницами? Их тоже будут закрывать?

— Нет, это разные вещи. Школы и больницы остаются на местах. Реформа касается управленческих структур, а не социальных учреждений. Учитель как работал в своей школе, так и будет работать. Врач — так же. Меняется только то, кто ими управляет на уровне «над школой». Вместо районного отдела образования и областного управления — будет окружной отдел, подчинённый напрямую министерству.

— А паспортные столы, военкоматы?

— Они тоже останутся, но, возможно, в укрупнённом виде. В одном округе будет один паспортный стол, куда жители нескольких бывших районов смогут приезжать. Но, повторю, многие услуги уже можно получить удалённо. Это не катастрофа.

Часть 7. Зарубежный опыт: Узбекистан, Казахстан, Филиппины

— В Узбекистане похожая реформа дала позитивный результат, в Казахстане — весьма неоднозначный. Почему?

— Потому что нельзя механически копировать модели. В Узбекистане очень высокая исполнительская дисциплина. Там смотрят не «мне хорошо или плохо», а «хорошо ли для моей махалли». Каждая махалля получает гранты из республиканского бюджета и сама решает, на что потратить — на дорогу, школу, детский сад. Это работает в узбекских реалиях.

[Махалля — традиционный квартал или местное сообщество преимущественно в Узбекистане, объединяющее соседей для взаимопомощи, поддержания порядка, соблюдения традиций и решения локальных вопросов. Сегодня это официальный институт самоуправления с комитетами, обеспечивающий социальную поддержку населения, организацию мероприятий (свадеб, похорон) и воспитательную работу — Reporter.kg]

— А в Казахстане?

— Казахстан — девятая страна в мире по территории. У них другая плотность населения, другая логистика. То, что не сработало в Казахстане, могло не сработать именно из-за масштабов. Но мы часто видим только внешние действия: «сделали 40 районов, ввели такие-то должности». А замысел, какую проблему хотели решить, остаётся за кадром. Без понимания замысла любая оценка — поверхностна.

— Филиппины вовсе копировали административную структуру с американцев.

— Филиппины — это классический пример неудачного копирования. Они взяли Конституцию США, создали парламент один в один как в вашингтонском Капитолии. Но они не стали второй Америкой, не обогнали США. Они остались развивающейся страной, как и Кыргызстан. Потому что система управления должна вырастать из своей истории, своей культуры, своего менталитета, а не быть скопированной.

— Значит, Кыргызстан должен идти своим путём?

— Абсолютно верно. Двух одинаковых государств не существует. Мы можем и должны изучать чужой опыт, но принимать решения исходя из наших реалий. И наша реальность такова: четырехступенчатая система себя изжила. Переход на двухступенчатую — это не чья-то прихоть, а объективная необходимость.

Часть 8. Итог: «Большинству станет хорошо. Чиновникам — хуже»

— Что изменится для обычного жителя отдаленного села?

— Во-первых, он начнёт получать зарплату вовремя и в полном объеме — без промежуточных «посредников» на областном и районном уровнях. Во-вторых, его школа и фельдшерский пункт будут быстрее обеспечиваться углем, медикаментами, учебниками — потому что деньги пойдут напрямую. В-третьих, сроки исполнения его заявлений и жалоб сократятся — потому что не нужно ждать, пока бумага пройдет через четыре инстанции.

— А для чиновников?

— Для чиновников, которые привыкли к «теплым местечкам», будет хуже. Кто-то потеряет работу, кто-то лишится неформальных источников дохода. Но реформа делается не для чиновников. Она делается для большинства людей.

— Президент сказал об этом в Ноокатском районе. Вы считаете, он сказал правильные вещи?

— Да, считаю. Двухступенчатая система управления — это наиболее оптимально для масштабов Кыргызстана, численности населения и объема бюджета. И то, что об этом говорят уже 30 лет, а сейчас наконец приступили к реализации — это результат накопившейся критической массы проблем. Больше откладывать нельзя.

Беседовала Эльвира Сатыбекова

Рубрики: Новости, Общество, Статьи